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Contribution à une réforme de l’intercommunalité

mercredi, novembre 26, 2008 Laisser un commentaire Go to comments

L’objet de toute organisation territoriale est évidemment de permettre une bonne administration du territoire concerné.
La France, depuis le XVIIème siècle, est devenue un Etat centralisé. Richelieu d’abord, Louis XIV surtout, mirent fin à une France héritière d’une organisation féodale des territoires, en affirmant le primat de la monarchie, c’est-à-dire de l’Etat. La fronde des Princes fut la dernière tentative sous l’ancien régime de conserver une autre autorité que celle découlant de l’Etat.
La Révolution Française, puis l’Empire achevèrent d’organiser un Etat centralisé qui pourrait apporter aux citoyens les services essentiels nécessaires au développement de leur cadre de vie et par voie de conséquence, à leur bien être.
La France découpée en départements, cantons et communes, était partout administrée par un représentant de l’Etat, le Préfet qui détenait d’abord les budgets et menait ensuite sur son territoire la politique décidée par l’Etat.
De grands corps d’Etat étaient créés : ingénieurs des Mines, des Ponts et Chaussées, inspecteurs des Finances, officiers de santé, etc…
Au XlXème siècle et dans la première partie du XXème siècle, c’est ce modèle administratif qui permit la réalisation des grands équipements, souvent en un temps record, comme le développement des routes et des voies ferrées ; c’est également ce modèle qui permit à la France de panser ses plaies après les deux guerres mondiales.
Toutefois, les limites de ce système sont apparues avec les lourdeurs d’un appareil devenant de plus en plus ventripotent et lent alors que la communication, les changements de modèles, les innovations se succédaient à un rythme accéléré dès le début des années 60.
Un besoin d’administration locale au plus près des citoyens est apparu pour offrir – à côté des grands services publics de l’Etat (éducation, santé, équipements portuaires, aéroportuaires et routiers…) – un service de proximité que les collectivités locales devaient rendre : voirie, locaux scolaires, assainissement, électrification rurale, adduction d’eau, traitement des ordures ménagères, équipements sportifs et de loisirs, accueil périscolaire, aide aux personnes âgées, lutte contre l’incendie, aide au développement économique local par l’accueil des entreprises, la politique agricole de proximité, l’urbanisme enfin dans toute ses dimensions.
Or, plus on rapproche une administration des citoyens, plus ces demies ont un contrôle sur leur administration, et plus évidemment ils demandent ou revendiquent, si bien qu’une administration démocratique locale est source de progrès, de rapidité et souvent de soin, mais aussi parfois de démagogie et de gabegie ou simplement d’impréparation.
La décentralisation, initiée sous François Mitterrand par les lois Defferre, puis poursuivie, sans cesse aiguillonnée par un mouvement girondin puissant et le dynamisme des élus locaux, a conduit d’une part au regroupement des Départements dans des régions qui apparaissent plus pertinentes pour les grands équipements, et d’autre part constatant que beaucoup de services publics ne pouvaient pas être rendus par une Commune seule, souvent de taille modeste, le législateur a créé des Communautés de communes et des Communautés d’agglomérations, puis emporté par son élan, des Pays correspondant à des bassins d’emplois, tout cela sur fond de confrontation entre Régions et Départements auxquels l’Etat confiait l’exécution de sa politique de solidarité nationale.
On est donc peu à peu arrivé à une confusion aggravée par le fait que les diverses collectivités se servent des mêmes impôts pour financer leurs politiques ; les quatre taxes locales sont en effet partagées entre la Commune, la Communauté de communes, la Région et le Département : à votre bon cœur messieurs dames, cela finit par peser lourd dans la bourse du citoyen contribuable qui ne fait pas la différence entre les promesses pour lesquelles il vote, ses souhaits souvent inassouvis, les réalisations et l’impôt qui le frappe !
Le millefeuille a donc besoin d’être simplifié, la recette revue pour un plat plus digeste. Et c’est là où tout se complique. En quelques années, en effet, une sorte de féodalité locale s’est reconstituée autour des bastions de pouvoir que sont les Présidences de Région, de Département, de Communautés de communes ou d’agglomérations, partout où passent les subventions, les décisions, les aides, les coups de mains et les coups de canifs ; ces bastions de pouvoir sont aussi des sources de revenus et parfois de gabelle qui transforment d’honnêtes élus en roitelets locaux usant de l’influence et de la crainte, comme n’importe quel hobereau, vicomte ou baron d’avant la prise de la Bastille.
C’est donc une nouvelle Bastille qu’il faut prendre et l’on demande à ceux-là même qui l’habitent de le faire. C’est paradoxal et cruel. Mais enfin !
Il faut -semble-t-il- partir de l’idée simple que les collectivités locales sont là pour rendre des services aux citoyens. Ces services sont des services publics. A quelle échelle sont-ils les mieux rendus ? L’échelle doit se compter en moyens techniques et financiers autant qu’en territoire.
On s’aperçoit très vite qu’une agglomération moderne peut être une entité très efficace pour la vie de ses habitants : transports, urbanisme, environnement scolaire, eau, assainissement, communication, accueil des entreprises, équipements culturels, tout cela dans une agglomération qui est essentiellement un territoire urbain ou en train de le devenir.
L’agglomération n’a besoin de partager avec personne ses compétences qu’elle peut exercer dès lors qu’elle a une taille ou une consistance suffisante ; son partenaire naturel c’est l’Etat ; sa caractéristique c’est d’être agglomérée !
La Commune peut coïncider avec l’agglomération et se décliner ensuite, comme à Paris ou à Lyon, en arrondissements.
Mais sur des terres plus rurales, que vont devenir les Communes ? On peut évidemment d’abord les regrouper en les fusionnant ; c’est déjà dans la loi. On peut poursuivre le chemin déjà emprunté qui est de fondre les communes rurales dans une Communauté de communes de la taille d’un bassin de vie, c’est-à-dire d’un pays.
La Communauté devra pouvoir rendre à ses habitants les services publics déjà mentionnés ; il lui faudra une capacité financière suffisante ; elle sera essentiellement rurale autour d’une ville, petite ou moyenne. Elle ne pourra pas mener à bien la politique de solidarité nationale que l’Etat a transféré aux Départements.
La Communauté d’agglomérations, comme la Communauté de communes, pour être démocratique, devra être gérée par des élus au suffrage universel direct, ce qui signifie que les communes actuelles seront en pratique vidées de leur pouvoir. On pourra les conserver pour une administration de grande proximité.
Les Départements, à leur tour, vont se trouver dépouillés ; une agglomération englobera l’essentiel du rôle du département sur son territoire et la multiplication des communautés de communes cantonnera le Département dans les grandes missions sociales que lui a confié l’Etat. Faut-il exercer ces missions à ce niveau ? Ne peut-on pas les transmettre à la Région qui aurait une compétence, non pas générale, mais définie dans le cadre des contrats Etat-Région planifiant le développement harmonieux du pays ?
Il serait alors nécessaire que les élus régionaux soient proches de leurs électeurs et non pas éloignés comme ils le sont aujourd’hui ; cela suppose un découpage de circonscriptions régionales, une superposition des cantons. Ce n’est pas le plus difficile. Le Département supprimé, il n’y aurait plus que la coexistence de Communautés d’agglomérations ou de communes dans un cadre régional. Ces Communautés lèveront chacune l’impôt ; et la Région se verra attribuer une ressource fiscale propre comme la TIPP. Il n’y aurait donc plus superposition de la fiscalité locale et donc une meilleure visibilité et une meilleure responsabilité de tous les acteurs.
En conclusion, c’est donc la constitution à la base des collectivités locales de : Communautés d’agglomérations pour les zones urbaines ; Communautés de communes pour les zones rurales, qu’il conviendrait de réaliser.
Ces Communautés auront une fiscalité propre pour assurer les missions de services publics qui leur seront attribuées.
Le maire de la Commune pourra conserver ses prérogatives d’officier de police judiciaire et d’officier d’Etat civil.
La Région aura pour objet d’exécuter les missions convenues avec l’Etat dans le cadre des contrats emplois-régions. Elle n’aura aucune compétence générale et serait financée par une taxe particulière.

Xavier de Roux

L’Echo des Arènes n°134 – Décembre 2008

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